《改革与理论》2001年第12期
中国人民大学复印刊《农业经济导刊》2002年04期全文转载
■董志强
一、农村隐性失业：定义与事实
隐性失业的一个通常的定义是：劳动者具有名义上的劳动关系，但在事实上由于没有工作或工作时间不足而处于在职失业的现象。隐性失业现象在发展中国家广泛存在，我国亦复如此。
近年对隐性失业的研究正是热点，涌出了很多文献。但是它们都集中在我国城市尤其是国有企业的隐性失业问题上。但严格地讲，隐性失业并不仅仅集中在城市，我国广大的农村同样存在严重的隐性失业问题。因此，本文专门针对农村隐性失业问题研究是非常有意义的。
农村隐性失业的描述当然可以沿用隐性失业的定义来描述。但更通俗的描述也许可以是"三个人的田五人种"。中国的隐性失业以农业领域为最严重，中国农村失业的重要特征是隐性失业。
一些学者通过各种方法测算了我国农村的隐性失业率：方法一：国际比较法。该方法得到的农村隐性失业率为12%（牛仁亮，1994）或16%（钱纳里、赛尔昆，1994）或13.8%（库茨涅茨，1996）或10%（牛仁亮，1994）；方法二：抽样统计法或抽样调查估计法。测算结果为31%（王诚，1994），26.1%（王红玲、刘建进，1996）77.1%（李耀华，1996）；方法三：定性分析与推理法。测算结果为26.5%（戴园晨、陈东琪，1996），33.5-38.1%（杨宜勇，1994），26.5-33.1%（冯海发，1996）。
尽管各方法测算结果迥然相异，但实际估算值的差距并不影响农业隐性失业问题的严重性，也无法掩盖农村存在住着一支数量庞大的停滞的失业大军的事实；而且从现在的情况推算其发展趋势更不容乐观，可能有进一步恶化的趋势。目前较普遍的看法是中国农业的隐性失业者为1-1.2亿人左右。下世纪15年内，可能达到2亿人。遗憾的是，我们现在仍然只把解决失业问题的重点放在国有企业职工下岗再就业上，而对农业隐性失业问题重视不够。中国国家统计局目前所采用的失业统计口径仅限于城镇，并不包括农村劳动人口的失业人员。
二、农村隐性失业的成因与危害
农村隐性失业现象的成因既有历史的，也有现实的，可以归纳到以下几方面：
1、长期以来的历史原因。传统计划经济时期，政府的城乡隔离政策使我国农村劳动力无法随着工业化进程向具有较高生产力的产业部门自由转移，因此，巨量的农业劳动力长期滞留在生产率低下的农业部门。同时，在城乡劳动力的合理流动被强行中断以后，农业日益被政府视为可以无限容纳劳动力就业的经济部门，当城市因各种原因出现过多劳动力时，政府就将过多的城市人口下放到农村，从而农业部门狭小的耕地却要承受倍加的农业劳动力。为了养活我国目前的13亿人口，可能只需要5000万以下的农业劳动力，而让八亿农民去制造这些财富，人均分得的部分就少得可怜了。一方面，乡镇企业由于要面对日益激烈的竞争而不得不加快技术进步和产品升级的进程，用资本和技术代替劳动的趋势日益明显，从而对农业劳动力的吸收能力明显减弱；另一方面，城镇本身的就业压力就非常之大，客观上阻碍了农业隐性失业者向城镇非农产业的转移，城镇居民的就业问题将农村劳动力拒之门外。
2、城乡劳动力市场分割。根据西方经济学的劳动力市场分割理论，我国的劳动力市场存在明显的体制性分割（李萍，1999）。劳动力市场分割为农村劳动力向城市转移设置了诸多制度障碍，阻碍了农村剩余劳动力向城市转移的进程，迫使一些富裕劳动力仍然滞留农村形成隐性失业。更有一些地方政府，为保护当地劳动力的就业，采取了对外来人员的就业限制措施，比如：户口身份限制、工作岗位限制、工作待遇歧视、子女入托就学限制等。目前，各地对农民工进城就业限制的主要形式有：（1）设置"经济门坎"，提高使用民工的成本，迫使各单位、部门不吸纳或少吸纳民工；（2）按不同工种限制外来工的吸纳比例；（3）城市各部门、单位招用外来民工都要经过劳动部门批准，否则要清退、罚款。应当说，对劳动力市场的种种行政性限制或许有其现实合理性，但从长远来看却有极大的弊端。这种限制不利于建立统一的劳动力市场，会提高劳动力流动的成本，甚至产生劳动力黑市（目前全国各大中城市都存在劳动力黑市，最有名的是南京中华门劳动力黑市）。
3、农业劳动力无法较好地适应经济结构变动。经济结构始终处于一个变动过程，这一过程中，农业劳动力不断被排挤和释放，但是这些劳动力由于素质低下，并不能迅速适应结构变动转向其他的产业，在既有的农业政策框架下，他们成为隐性失业者。
4、经济增长速度放慢，产品需求不足导致对劳动力需求减少，城市可提供给农民工的工作岗位减少，也加剧了农村隐性失业问题的严重程度。近两年，不少的农民已经体会到“城市工作难找”，于是重新返回农村。
与中国农村隐性失业相关的因素还有很多，比如劳动力有效供给不足、社会保障体系不健全等，但主要的，是上述四个（尤其是前两个）因素。农村隐性失业，为经济和社会发展带来了极大的危害。庞大的农村人口和农业隐性失业大军已是困扰我国国民经济发展和工业化进程的重要障碍之一，也是农村不稳定的重要隐患之一。数以亿计的农业剩余劳动力的存在，不仅是人力资源的巨大浪费，而且，随着时间的推移，会演化成为一个严重的社会问题（比如农村空闲劳动力聚众赌博、城市里农民工劳动力黑市交易危害社会治安等，在报刊新闻中已有所闻）。解决农业剩余劳动力的出路问题，既是中国农业实现新的飞跃面临的重大课题，也是中国现代化进程中面临的一个极富挑战性的难题。国民经济的稳定和结构调整，越来越依赖于农业剩余劳动力的大规模非农化。人口的膨胀，给整个环境带来压力，影响到人们社会生活的各个方面。农业剩余劳动力不转移出农村，就导致贫穷,产生了日益严重的“农村病”，人地矛盾继续恶化，耕地和其他资源的掠夺性开发日益严重。农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农村的小康就没全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。农民的生存状况恶化，贫困加剧，农村社会秩序越来越紧张，农业的规模经营无法进行，农业的现代化也就不可能实现。因此，使农村隐性失业显形化并加以治理，是中国农业发展和就业治理政策的重要工作内容之一。
三、农村隐性失业显性化与治理的政策措施
1、建立开放统一的全国性劳动力市场。建立开放统一的全国劳动力市场，消除劳动力市场分割，是显化和解决农村隐性失业问题的根本性措施。在市场经济条件下，农民也是市场的主体，他们完全有理由选择自己所适合的职业,对于日益增多的进城农民，不能简单地采取堵、卡、驱等限制性措施，而要认真研究农民流动的新情况与新问题，找到新的解决办法。其中最根本的措施是消除歧视，加快培育城乡一体的劳动力市场：①首先要进一步从城乡隔离的户籍制向城乡一体化的户口登记制转变。在现阶段，加快农业剩余劳动力合理转移的根本出路在于农村城镇化，吸纳农业剩余劳动力的主要阵地是小城镇，因此要放开小城镇户口，为农民进镇落户创造条件，允许农民在城镇拥有第二住宅，允许农民进城镇落户后社会保障体系，用人单位必须为农民工交纳社会保险费用，以建立养老、医疗等社会保险个人账户。②实行身份证管理，建立新的劳动就业运行机制，促进农村劳动力市场和城市劳动力市场的接轨。现在许多城市对务工农民要求证件繁多、手续复杂，都加高了农民工的城市就业的门槛。解决农村隐性失业必须通过劳动力流动机制来完成，必须改革现行的二元户籍制度和就业歧视制度。
2、提高非农产业的增长速度。这是加速我国农业劳动力转移进程的关键。农业劳动力转移在我国将是一个跨世纪的历史难题。解决规模庞大的农村剩余劳动力的出路问题，必须采取“多渠道分流，多种形式转移”的战略，依靠一、二、三产业的全面发展，全方位开拓就业门路，最大限度地增加就业机会。为了防止大量农村人口过渡涌入城市，诱发“城市病”，应该充分挖掘农业内部的就业潜力，使农业有效地充当起过剩劳动力的"蓄水池"。同时，应积极开拓国际劳务输出市场。但这两条渠道吸纳农业剩余劳动力的能力毕竟是有限的。今后，解决农业剩余劳动力出路的根本途径，在于非农化和城镇化。目前以及将来相当一个时期，中国最突出的就业压力，除了城镇下岗失业人员急需安置外，主要来自约占农业劳动力总数一半的农业剩余劳动力。解决这一问题的主要途径包括：发展乡镇企业是农业剩余劳动力转移的主要渠道。目前乡镇企业吸纳了农村1／4的劳动力，但是它吸纳农业剩余劳动力的能力正在减弱。为了遏止乡镇企业发展速度下滑的势头，近期内，要创造良好的政策环境，以强力遏制乡镇企业发展速度的滑坡。但从中长期看，乡镇企业的发展必须依靠深化改革，再塑新机制、再创新优势，从适应性调整转为战略性调整，全面提高企业整体素质和综合实力。加大城市化推进力度，促进农业剩余劳动力向城镇流动。
3、农业产业化。这是农村劳动力转移的重要途径农业产业化能够突破小农户瓶颈约束，排除传统体制障碍，增强市场农业发展动力，是解决农村剩余劳动力就业问题的新路子和有效途径。推广农业产业化，一是要根据资源情况，制订规划，加强宏观指导。二是采取财政、信贷等优惠政策，鼓励在中小企业和各种中介服务组织投身农业，充当农业产业化的龙头。三是扶持龙头企业，培植区域性主导产业，适度推进生产基地的规模化经营。
4、充分利用现有的农业劳动力。目前的农业劳动力利用不充分是农村就业中普遍存在的现象。农业劳动力的大量闲置是经济资源的最大浪费。因此充分利用3 亿多现有农业劳动力也是十分紧迫的任务。这包括：通过农业部门的结构调整，提高农业多样化指数，从以种植业为主向林业、牧业、副业、渔业等多种经营方向转变。提高农业多样化指数，既可以提高农业劳动投入量，又可以增加农民人均纯收入。提高复种指数，增加单位耕地面积的农业劳动投入。利用农业劳动力大规模开展农田基本建设，植树造林，修路筑桥、疏浚河道。政府采取以工代赈的形式动员当地农民开展上述工程，既可以充分利用现有农业劳动力，又可以改善农业生态环境。
5、着力培养坚实的农业基础, 为农业剩余劳动力转移创造可靠条件。在实施了二元经济向现代一体化经济转换的国家和地区中, 发达的农业对完成这种转换具有举足轻重的作用, 而仅靠现代城市产业的自行扩张, 只能生产出一个二元社会, 农业剩余劳动力问题不可能得到根本解决, 为此, 在中国城乡经济差异自然拉大的趋势下, 振兴农业的办法只能是反方向调节--实行向农业适度倾斜的政策。政府应以政策导向促使生产资料流向农村，推动农村本身的发展，加强农业经济的综合和深层次开发，提高农业效益。一方面, 鼓励千千万万的农业大军搞好农业的综合开发, 进一步调整和优化农村产业结构, 促进农村经济全面发展, 增加农业内部的就业容量; 另一方面, 要从改革农业生产方式和改善生产组织形式入手, 不断提高农业生产的商品化、社会化程度, 逐步打破社会管理和部门管理的界限和束缚, 促进农村第三产业的迅速发展。同时要增加对农业的多元投资, 采取有力措施理顺主要农产品与农业生产资料的价格关系, 缩小工农业产品之间业已存在的剪刀差, 提高农业的比较效益, 防止农业剩余资金继续流入工业而自身经常处于“失血的状态”。
